|
Современная экономическая ситуация требует от местных органов власти решения проблемы наполнения бюджета, связанной с реализацией налоговой политики. Основанием для расчета доходных поступлений должна быть в первую очередь реальная доходная база, учитывающая систему природного, экономического и технологического потенциала территории.
Законодательство трактует налоговый потенциал как «совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта», что, по нашему мнению, недостаточно точно отражает суть данного понятия. Бесспорно, в основе определения налогового потенциала лежит налоговая база. Однако не ее стоимостная оценка характеризует налоговый потенциал, а способность извлекать из нее доход.
Термин «потенциал» согласно толковому словарю русского языка означает «возможность». Исходя из данного значения, можно говорить о налоговом потенциале как о «налоговой возможности», то есть о некоторой условной, в принципе достижимой сумме налоговых сборов. В мировой практике используется несколько похожий термин — tax capacity, означающий налогоспособность или «способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактической суммы поступлений как таковых)».
Традиционно цель оценки налогового потенциала — более справедливое распределение налогов и увеличение их отдачи. Примеры оценки налогового потенциала были уже в Римском государстве (14 г. н. э.): для этого проводилась оценка земельных угодий, составлялись кадастры по каждому городу, содержавшие данные о землевладельцах, производилась перепись населения и т. д. И в России в Петровскую эпоху использовались отдельные примеры оценки налога по территории с целью более полного выполнения бюджета, а также проводились оценки земельных угодий и перепись населения.
Налоговый потенциал играет весомую роль в совершенствовании межбюджетных отношений вообще и в определении порядка предоставления трансфертов в частности. Если реально определены «налоговые возможности» регионов, то тем самым резко уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке действительной потребности в помощи, повышается самостоятельность муниципалитетов в использовании своего налогового потенциала, снимаются в какой-то мере противоречия между центром и муниципалитетами, так как устраняется главная причина — несправедливость в распределении финансовой помощи. Регион вправе проводить ту или иную налоговую политику, а именно: использовать или нет предоставленные ему налоги, менять ставки, льготировать что-либо в рамках имеющихся прав или полностью отказаться от льгот. К тому же это будет его собственным выбором, который влияет на доходную часть бюджета, но в то же время должен быть исключен при распределении средств для обеспечения сопоставимых условий. С этой целью и следует использовать налоговый потенциал.
Налоговый потенциал муниципальных образований, рассчитываемый субъектом Федерации в целях межбюджетного регулирования, может не совпадать с прогнозом доходов, которые рассчитывают сами муниципалитеты! в процессе бюджетного планирования. Например, если органы местного самоуправления своим решением и в пределах имеющихся у них полномочий предоставили местным налогоплательщикам льготы, то такое решение, снижающее бюджетную обеспеченность муниципалитета собственными доходами, должно быть учтено в прогнозе, который сам муниципалитет готовит для своих нужд в процессе бюджетного планирования, но не должно отражаться на оценке налогового потенциала этого муниципалитета, которую готовит правительство субъекта Федерации в целях межбюджетного регулирования.
Методика оценки налогового потенциала должна быть простой и понятной. Однако в настоящее время это сопряжено с рядом трудностей, и в первую очередь с отсутствием официальной статистики, содержащей необходимые данные для расчетов. Имеются лишь разрозненные показатели, которые в косвенной форме могут давать представление о налоговом бремени.
Самую точную оценку налогового потенциала можно получить с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, происходящей на данной территории, в том числе и теневого бизнеса. Безусловно, это задача практически невыполнимая и чрезвычайно дорогостоящая. В результате изучения различных методических подходов, используемых зарубежными странами, а также некоторыми субъектами РФ, для оценки налогового потенциала выделены показатели, характеризующие эффективность налогообложения, — показатели экономического дохода, позволяющие при незначительных затратах времени и средств с достаточно большой степенью достоверности дать оценку налогового потенциала муниципального образования.
Однако, по нашему мнению, они имеют как определенные достоинства, так и недостатки.
Например, показатель собранных в муниципальном образовании налоговых платежей за текущий год, скорректированный на плановый с учетом изменения налогового законодательства и темпов инфляции, является простой, но не вполне приемлемой мерой налогового потенциала муниципального образования. Преимущество использования показателей фактически собранных платежей в качестве меры налогового потенциала заключается только в том, что эти данные очень легко получить, так как ими располагают налоговые органы. Однако фактические данные о налоговых поступлениях не отражают потенциальные возможности местных органов власти генерировать бюджетные доходы (то есть развивать налоговую базу) и прилагать налоговые усилия, то есть взыскивать недоимку в бюджет, повышать законопослушность плательщиков, применять максимально возможные налоговые ставки и сокращать налоговые льготы.
Использование объема фактически поступивших в бюджет платежей в качестве меры налогового потенциала не заинтересовывает местные органы власти в повышении собираемости налогов на своей территории. К тому же проявляется субъективный подход. В результате снижается «прозрачность» оценки налогового потенциала.
В качестве основы для расчета налогового потенциала предлагается использовать какую-либо совокупность показателей экономического дохода либо их комбинацию, наиболее полно учитывающую объем налогооблагаемых ресурсов, и рассчитывать один или несколько компонентов в целях упрощения. Этим предопределяется многообразие возможных показателей оценок налогового потенциала.
Данные показатели основываются на концепции экономического дохода как ресурса бюджетных доходов и различаются степенью его охвата. В то же время фактор наличия ресурсов бюджетных доходов — важнейший, но не единственный при оценке налогового потенциала территории. Экономический доход трансформируется в бюджетные доходы, только когда установлены правила налогообложения (определены объекты налогообложения, налоговые базы и ставки). На практике не все виды экономического дохода могут облагаться налогами. Необлагаемые виды доходов не образуют налоговый потенциал и исключаются из расчетов. С другой стороны, отдельные виды доходов субъектов межбюджетных отношений подлежат обложению несколькими налогами. Например, доходы физических лиц являются налогооблагаемой базой по НДФЛ и ЕСН. В этом случае такие налоги должны быть неоднократно учтены при оценке налогового потенциала. В результате считаем, что такой показатель, как объем совокупных налогооблагаемых ресурсов, может дать только приблизительную оценку налогового потенциала территории.
Расчет налогового потенциала в мировой практике производится с использованием целого ряда методов: через оценку валового местного продукта, методом репрезентативной оценки налоговой системы, методом регрессионного анализа, методом прямого счета и т. д. Общее условие расчетов состоит в предположении, что во всех муниципальных образованиях берется единая налоговая система в полном объеме с учетом применения максимальной (предельной) ставки или ее доли для налогов, поступающих в местные бюджеты в целях обеспечения равенства базовых условий.
На основе пяти представленных зарубежных методов проведена оценка налогового потенциала муниципальных образований Красноярского края.
{SITELINK-S128}Методы налогообложение{/SITELINK}
{SITELINK-S129}Формы и способы налогового стимулирования инновационного развития предприятия ОПК{/SITELINK}
{SITELINK-S130}Методы количественной оценки налоговых льгот{/SITELINK}
| 
